El debate que se ha abierto en estos días sobre la sanidad madrileña –y en particular sobre cómo determinados modelos de gestión privada introducen incentivos claros a “ahorrar” en personal para mejorar la cuenta de resultados– no es solo un asunto madrileño ni exclusivamente sanitario. Lo que pone de manifiesto es un conflicto de fondo: qué ocurre cuando servicios que garantizan derechos fundamentales se organizan bajo una lógica de negocio, y no bajo una lógica de derechos. Si trasladamos esa pregunta al ámbito de la asistencia a víctimas del delito, y en concreto a servicios como el SAVA en Andalucía, las implicaciones son profundas y merecen un análisis pausado y riguroso.
En sanidad puede discutirse –con todas las cautelas– si determinados elementos logísticos, tecnológicos o de gestión pueden mejorar con la participación de operadores privados. Pero en la asistencia a víctimas nos movemos en un terreno muy distinto. Allí casi todo el “servicio” es, en realidad, tiempo de trabajo altamente especializado orientado a una finalidad jurídica muy precisa: que las víctimas comprendan sus derechos, estén acompañadas en su relación con el sistema penal y no sufran, por culpa de ese sistema, un daño añadido al que ya les causó el delito.
La asistencia a víctimas como garantía de derechos, no como prestación social cualquiera
El marco jurídico es claro. A nivel europeo, la Directiva 2012/29/UE establece estándares mínimos sobre los derechos, el apoyo y la protección de las víctimas de delitos, y obliga a los Estados a garantizar servicios de información, apoyo y protección adecuados y accesibles. No es un programa “voluntario”: forma parte del núcleo de garantías que permiten a las víctimas acceder realmente a la justicia.
En el ordenamiento español, la Ley 4/2015, del Estatuto de la víctima del delito, reconoce el derecho de toda víctima a acceder de forma gratuita y confidencial a las Oficinas de Asistencia a las Víctimas, y detalla sus funciones: información general sobre derechos, apoyo emocional, canales para la protección, derivación a otros recursos, acompañamiento en el proceso penal, entre otros extremos.
El Real Decreto 1109/2015 desarrolla este Estatuto y regula las Oficinas de Asistencia a las Víctimas del Delito, confirmando que su misión no es prestar un “servicio social” genérico, sino actuar como infraestructura de apoyo que permita a las víctimas ejercer sus derechos procesales y recibir protección efectiva.
En Andalucía, el Decreto 375/2011 configura el Servicio de Asistencia a Víctimas en Andalucía (SAVA) como un servicio público, de carácter universal y gratuito, cuya finalidad es prestar atención integral y coordinada en los ámbitos jurídico, psicológico y social a las víctimas de delitos, incluidas personas allegadas y, en determinadas circunstancias, testigos.
Es decir, desde la perspectiva del Estado de derecho, la asistencia a víctimas no es una política opcional ni un “extra” asistencial: es uno de los instrumentos con los que se da contenido efectivo al derecho fundamental a la tutela judicial efectiva. Si la asistencia falla, muchos de los derechos formalmente reconocidos en el papel nunca llegan a ejercerse.
Cómo se está gestionando hoy: externalización y tercer sector frente a operadores mercantiles
La realidad operativa en muchas comunidades autónomas, incluida Andalucía, es que estos servicios se están prestando mediante contratos de servicios al amparo de la Ley 9/2017 de Contratos del Sector Público (LCSP). Esta vía es jurídicamente posible, y el propio Decreto andaluz que regula el SAVA —aprobado en 2011— ya contemplaba que, cuando la Administración no prestara directamente el servicio, pudiera recurrir tanto a un contrato público como a un convenio de colaboración con entidades públicas o privadas. Sin embargo, tras la aprobación del Estatuto de la Víctima del Delito en 2015, el marco jurídico se amplía y se clarifica de forma significativa. Su artículo 27 no solo establece la obligación de que el Estado y las comunidades autónomas organicen Oficinas de Asistencia a las Víctimas, sino que introduce una previsión clave para la forma de gestionarlas: habilita expresamente la posibilidad de celebrar convenios de colaboración con entidades públicas y privadas sin ánimo de lucro para la prestación de estos servicios. Esta mención explícita —ausente en el decreto andaluz por razones cronológicas evidentes— refuerza la idea de que, desde la perspectiva del legislador estatal, el tercer sector de acción social constituye el socio natural y preferente para la gestión de la asistencia a víctimas, y que la externalización en este ámbito no debe configurarse como un mercado abierto indiscriminado, sino como un espacio orientado a la garantía de derechos donde la ausencia de ánimo de lucro es un elemento estructural del modelo.
Esto abre un abanico de posibilidades reales: gestión directa, conciertos o convenios con entidades del tercer sector de acción social (cooperativas, asociaciones, fundaciones, entidades de economía social) y licitaciones de servicios a las que pueden acceder también sociedades mercantiles con ánimo de lucro.
La normativa europea tampoco impone que entren necesariamente empresas lucrativas. La Directiva 2014/24/UE prevé un “régimen ligero” para determinados servicios sociales, de salud y otros servicios específicos, precisamente porque su naturaleza aconseja más flexibilidad a los Estados para organizar la prestación. Dentro de ese régimen, el artículo 77 de la Directiva permite reservar ciertos contratos de servicios sociales y de salud a organizaciones concretas que cumplan requisitos de no lucratividad o reinversión de beneficios, arraigo comunitario y participación de trabajadores o usuarios, reconociendo explícitamente el papel singular del tercer sector en el Estado de bienestar.
La ley española recoge esta posibilidad. La Ley 9/2017 incorpora en sus disposiciones adicionales, entre otras, la reserva de ciertos contratos de servicios sociales, sanitarios y educativos del anexo IV a determinadas organizaciones, en línea con lo previsto en la Directiva. Esto se ha desarrollado en la práctica mediante contratos reservados a entidades de economía social, empresas de inserción o centros especiales de empleo de iniciativa social.
Desde el punto de vista jurídico, por tanto, la Administración no solo puede, sino que está expresamente habilitada para orientar la gestión de servicios como la asistencia a víctimas hacia modelos de concierto social o acuerdos estables con el tercer sector, excluyendo o limitando la participación de empresas con ánimo de lucro cuando existan razones sustantivas que lo justifiquen.
Un servicio sin margen real para la lógica de “innovación” mercantil
Uno de los argumentos habituales a favor de la participación de operadores privados en servicios públicos es la supuesta capacidad de “innovar” o “ganar eficiencia”. En la asistencia sanitaria, por ejemplo, se suele alegar que la gestión privada puede reorganizar circuitos, introducir tecnología, diseñar modelos distintos de atención… con todos los matices que eso merece.
Sin embargo, en la asistencia a víctimas ese margen real de diseño es extremadamente limitado. La razón es doble. En primer lugar, las funciones, procedimientos y tiempos vienen fuertemente determinados por la normativa estatal y autonómica: Estatuto de la víctima, Real Decreto 1109/2015, normas procesales, protocolos de coordinación con juzgados, fiscalía y fuerzas de seguridad. No hay prácticamente espacio para “inventar” un modelo alternativo; lo que se exige es cumplir estándares muy definidos de información, apoyo, valoración de necesidades, protección y coordinación interinstitucional.
En segundo lugar, la estructura económica de estos contratos es radicalmente distinta a la de otros servicios. En los SAVA y en oficinas análogas, el presupuesto se destina casi íntegramente a costes de personal: juristas, psicólogos/as, profesionales del trabajo social y, en ocasiones, personal de administración o coordinación. No hay inversión significativa en infraestructura propia, ni grandes partidas en suministros, ni margen para jugar con la compra de bienes o servicios. La “materia prima” es el tiempo de trabajo de equipos especializados, que además trabajan muchas veces en espacios físicos de la propia Administración de Justicia.
Eso significa que la única variable significativa sobre la que puede actuar un operador con ánimo de lucro para obtener beneficio es el coste laboral: rebajar salarios en la medida que lo permitan los convenios, reducir complementos, ajustar plantillas al mínimo posible o introducir gradualmente peores condiciones para nuevas contrataciones. El margen típico de los contratos de obras –comprar más barato, optimizar procesos productivos, introducir tecnologías– aquí casi no existe. Quien prometa “ahorros” en un contrato cuyo contenido es esencialmente mano de obra especializada está, en la práctica, prometiendo ahorrar en condiciones laborales o en tiempo de atención.
Ese tipo de “eficiencia” puede ser perfectamente aceptable en un contrato de mantenimiento de edificios, pero es difícilmente compatible con un servicio que está llamado a reducir la victimización secundaria y a garantizar derechos procesales de personas que se encuentran en una situación de extrema vulnerabilidad.
El papel de la subrogación y los nuevos convenios colectivos
El panorama laboral ha cambiado en los últimos años con la existencia de un convenio colectivo estatal de acción e intervención social, que introduce mecanismos de subrogación del personal cuando un servicio pasa de una entidad a otra. Esto, en sí mismo, es una mejora significativa frente a épocas previas, en las que el cambio de adjudicataria podía suponer una ruptura total de los equipos.
Sin embargo, incluso con subrogación, el riesgo estructural no desaparece. La subrogación tiende a proteger al personal que ya estaba en el servicio, pero no impide que la nueva entidad, si es una empresa mercantil con su propio convenio, incorpore progresivamente a nuevas personas con condiciones menos favorables que las que disfrutan los trabajadores subrogados. Se generan así equipos con dobles escalas salariales, donde profesionales que realizan la misma tarea, con la misma responsabilidad y en el mismo servicio, pueden estar retribuidos de forma significativamente distinta dependiendo de su fecha de entrada o del convenio de origen.
Esto no solo plantea problemas de equidad interna y de clima laboral, sino que, a medio plazo, introduce un incentivo claro a ir sustituyendo, cuando sea posible, al personal más caro por personal nuevo con condiciones inferiores. En un nicho de actividad tan especializado como la asistencia a víctimas, donde la experiencia y la continuidad son un valor central, esta lógica erosiona precisamente lo que convendría preservar.
Un servicio hiperespecializado y dependiente de la continuidad
En la asistencia a víctimas, la calidad no depende solo de la titulación formal. La práctica muestra que los equipos tardan años en adquirir un conocimiento profundo de las dinámicas de los juzgados y fiscalías, de las particularidades de los distintos órdenes jurisdiccionales, de los protocolos de coordinación en violencia de género, delitos sexuales, trata, violencia intrafamiliar, delitos de odio, así como de las redes locales de recursos sociales, sanitarios, policiales y comunitarios.
Esa experiencia acumulada se traduce en una mejor capacidad para anticipar riesgos de victimización secundaria, para apoyar a la víctima en sus decisiones, para detectar cuándo una medida de protección es insuficiente o para interpretar los tiempos del procedimiento penal desde la perspectiva de la persona afectada. Cuando la gestión se convierte en un terreno de entrada y salida de operadores en función de licitaciones periódicas, este capital intangible se pone permanentemente en riesgo.
El tercer sector de acción social, y en particular las entidades que nacen o se consolidan en torno a la defensa de los derechos de las víctimas, tienden a construir proyectos de largo recorrido, con fuerte arraigo territorial y con un mandato explícito de servicio público, aunque su forma jurídica sea privada. Su lógica principal no es la extracción de beneficio, sino la sostenibilidad del proyecto y la calidad de la intervención. En un ámbito tan delicado, esta diferencia de lógica es mucho más que un matiz empresarial: es una garantía indirecta de estabilidad y de continuidad para las personas usuarias.
El “pequeño” detalle del IVA que no lo es tanto
Hay, además, un aspecto estrictamente económico-fiscal que suele pasarse por alto en el debate público, pero que tiene consecuencias claras para las arcas públicas. Las entidades del tercer sector de acción social que prestan servicios de interés general suelen estar exentas de IVA en este tipo de actividades. Eso significa que, cuando facturan a la Administración, no añaden al precio un 10 % de impuesto; el coste que se paga es prácticamente el coste del servicio más el margen razonable para asegurar su sostenibilidad, pero sin recargo impositivo.
Las sociedades mercantiles, a diferencia de las entidades del tercer sector de acción social, sí están obligadas a repercutir IVA en este tipo de contratos, normalmente el 10 %. En la licitación, por exigencia de la Ley de Contratos del Sector Público y del principio de igualdad, la comparación entre ofertas se realiza siempre sin IVA, de modo que la exención propia de las entidades no lucrativas no les otorga ninguna ventaja competitiva en el momento de concurrir. Sin embargo, una vez adjudicado el contrato, la diferencia se vuelve relevante: cuando el servicio lo presta una empresa sujeta a IVA, la Administración termina pagando un 10 % adicional por encima del precio ofertado.
Al mismo tiempo, la empresa adjudicataria puede deducirse el IVA soportado en sus compras y servicios, de manera que ese impuesto repercutido actúa para ella como un flujo neutro o recuperable. En cambio, la entidad sin ánimo de lucro, aun estando exenta de repercutir IVA, no puede deducirse el IVA que soporta en sus propias compras, de modo que lo asume como un coste real, igual que un consumidor final. Paradójicamente, esto significa que en la contratación pública la entidad no lucrativa no obtiene ninguna ventaja por no facturar con IVA, mientras que la empresa con ánimo de lucro sí obtiene una ventaja derivada de poder recuperarlo, y la Administración, por su parte, asume un sobrecoste del 10 % sin que ello implique mejora alguna en la calidad del servicio.
En un contrato cuyo coste es esencialmente mano de obra, ese 10 % no está asociado a inversiones o a mejoras palpables para la ciudadanía; es un sobrecoste fiscal que se añade por la forma jurídica del proveedor y que, en la práctica, ni mejora la calidad de la atención ni genera eficiencia alguna desde la perspectiva del gasto público. En cambio, cuando la adjudicataria es una entidad exenta, ese 10 % no se repercute a la Administración, y la entidad asume el IVA soportado sin poder deducirlo, lo que en términos macro es más eficiente para el presupuesto público.
Desde el prisma del buen uso de los recursos públicos, resulta difícil justificar que la Administración asuma un 10 % adicional en concepto de IVA cuando el servicio se adjudica a una empresa con ánimo de lucro —un sobrecoste que no aporta ninguna mejora real al servicio y que, además, permite al operador mercantil recuperar el IVA soportado mientras obtiene un beneficio en un contrato donde no existe margen efectivo para la innovación o la eficiencia empresarial..
Lo que dicen los propios servicios jurídicos y las memorias internas
Diversos informes jurídicos autonómicos sobre contratos de asistencia a víctimas han subrayado que no se trata de servicios coyunturales ni de programas experimentales, sino de prestaciones que, una vez instauradas y dotadas presupuestariamente, la Administración está obligada a mantener como parte de su responsabilidad en materia de Justicia. Esto lleva a algunos servicios jurídicos a insistir en que el modelo natural debería ser el de oficinas propias o, cuando menos, fórmulas de colaboración estables que no generen una sucesión interminable de contratos de servicios orientados a suplir carencias estructurales de plantilla.
En la misma línea, ciertas memorias justificativas de contratación reconocen abiertamente que la razón para acudir a contratos de servicios es la ausencia de personal especializado en la plantilla y la inexistencia de previsión de modificación de las relaciones de puestos de trabajo. Es decir, no una imposibilidad jurídica ni una carencia intrínseca del tercer sector para prestar el servicio, sino una decisión de organización interna que opta por externalizar en lugar de asumir directamente o de canalizar la prestación mediante convenios.
Estas reflexiones internas, aun sin necesidad de citarlas de forma nominal, refuerzan la idea de que el recurso a licitaciones de servicios no es una obligación ineludible, sino una opción política y administrativa.
Concertación social y acuerdos con el tercer sector: la opción coherente con el marco jurídico y con los derechos de las víctimas
Si se pone en conjunto todo lo anterior –la naturaleza de derecho garantizado de la asistencia, la estructura económica de los contratos, la hiperregulación de las funciones, la necesidad de estabilidad y especialización, los efectos del IVA y las advertencias jurídicas internas–, el cuadro resultante apunta con claridad en una dirección: la gestión de la asistencia a víctimas encaja mucho mejor en fórmulas de concierto social o convenios estables con entidades del tercer sector de acción social que en licitaciones abiertas a operadores mercantiles.
El marco jurídico ofrece herramientas para ello. La Directiva 2012/29/UE obliga a asegurar servicios de apoyo y asistencia, pero deja a los Estados margen para decidir cómo organizarlos siempre que se garantice su calidad, accesibilidad y estabilidad. La Directiva 2014/24/UE y su trasposición en la Ley 9/2017 permiten un régimen específico para servicios sociales y la reserva de determinados contratos a organizaciones que operan sin ánimo de lucro o reinvierten beneficios en su objeto social. El Decreto andaluz del SAVA y el Estatuto de la Víctima admiten expresamente la posibilidad de convenios con entidades públicas o privadas sin ánimo de lucro para la prestación del servicio, lo que encaja perfectamente con un diseño de concertación social.
El tercer sector de acción social aporta, en este contexto, varios elementos difícilmente replicables por operadores lucrativos: vocación de servicio público, arraigo comunitario, experiencia específica acumulada en acompañamiento a víctimas, cultura organizativa basada en derechos y no en clientes, y ausencia de presión por generar dividendos. En la medida en que estos servicios se financian con fondos públicos y no hay margen real para introducir “innovación de mercado”, la presencia de un ánimo de lucro no añade valor; únicamente introduce una capa de extracción de rentas y de potencial deterioro de las condiciones laborales allí donde la única magnitud maleable es el coste del trabajo humano.
Por todo ello, un modelo de concertación público-social, basado en acuerdos de medio y largo plazo con entidades especializadas del tercer sector, con exigentes estándares de calidad, indicadores de resultados centrados en los derechos de las víctimas y sistemas de evaluación y control público robustos, aparece no solo como jurídicamente viable, sino como la opción más coherente con el espíritu de la normativa europea, con el Estatuto de la víctima y con la propia configuración del SAVA como servicio público esencial.
La experiencia de otros ámbitos y el debate abierto en torno a la sanidad madrileña pueden servir de advertencia, pero la clave en la asistencia a víctimas no es replicar esa polémica, sino evitar llegar a un escenario en el que derechos tan sensibles como el acceso a la justicia, la protección frente a la victimización secundaria o el acompañamiento en procesos penales complejos queden condicionados por la necesidad de que una cuenta de resultados cierre en positivo. El ordenamiento ofrece alternativas. Depende de las decisiones políticas y administrativas que se adopten que el SAVA y servicios análogos sigan siendo lo que deben ser: instrumentos al servicio de las víctimas, y no espacios de negocio en torno a su sufrimiento.
